項(xiàng)目組在估算政府資產(chǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)很多政府資產(chǎn)處于“沉睡”狀況，有些沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)，有些沒(méi)有被合理地統(tǒng)計(jì)，很多基礎(chǔ)工作包括政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)上的確認(rèn)、核算、披露、管理、運(yùn)營(yíng)等，都有比較多的欠缺。

外界頗為關(guān)注的中國(guó)政府債務(wù)，背后究竟存在多大的風(fēng)險(xiǎn)，還需參照政府擁有的總資產(chǎn)，來(lái)綜合判斷。

8月24日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心“中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表”項(xiàng)目組發(fā)布《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表2017》報(bào)告，提供了一個(gè)觀察的視角。

項(xiàng)目組估算得出，中國(guó)政府總資產(chǎn)規(guī)模龐大且穩(wěn)定，6年間基本維持在百萬(wàn)億元的水平，2015年超125萬(wàn)億元。平均來(lái)看，中國(guó)政府總資產(chǎn)大致為當(dāng)年GDP的1.8倍。

當(dāng)然，中國(guó)政府負(fù)債總規(guī)模也比較大，其中地方政府負(fù)債和準(zhǔn)公共部門發(fā)行債券占比較大且增長(zhǎng)較快，背后蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)需引起重視。

不過(guò)，項(xiàng)目組認(rèn)為，無(wú)論是否考慮社保基金缺口，中國(guó)政府的總資產(chǎn)都能夠完全覆蓋總負(fù)債且還有較大空間。2010-2015年，中國(guó)政府凈資產(chǎn)規(guī)模大致在50萬(wàn)億元（計(jì)入社保基金缺口）的水平，超過(guò)當(dāng)年GDP的80%，中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，只需審慎處理，注意防范局部風(fēng)險(xiǎn)，就能有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)企+土地，是資產(chǎn)大頭

財(cái)政性金融資產(chǎn)、社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金、政府投資擁有的基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)、企業(yè)的國(guó)有凈資產(chǎn)、土地和油氣資源等，這些都被列入中國(guó)政府資產(chǎn)項(xiàng)下。

項(xiàng)目組估算結(jié)果顯示，中國(guó)政府總資產(chǎn)規(guī)模年度間有波動(dòng)，但2010-2015年總體幾乎都超過(guò)百萬(wàn)億，2015年達(dá)到125萬(wàn)億元。

近年來(lái)，隨著我國(guó)政府投資的基建規(guī)模不斷加大，這部分固定資產(chǎn)在穩(wěn)步增長(zhǎng)，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)和資源性資產(chǎn)仍然占據(jù)大頭。

2010-2015年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)保持了較快的增長(zhǎng)，資源性資產(chǎn)的規(guī)模則經(jīng)歷了較為劇烈的波動(dòng)。

企業(yè)（包括金融機(jī)構(gòu)）的國(guó)有凈資產(chǎn)規(guī)模，從2010年的22萬(wàn)億元，逐漸增加到2015年的約46萬(wàn)億元，占政府總資產(chǎn)規(guī)模的比重從21%增加到36%。

項(xiàng)目組指出，資源性資產(chǎn)的估算，無(wú)論是在國(guó)際上還是國(guó)內(nèi)都比較困難。雖然我國(guó)擁有包括土地、礦產(chǎn)、森林、水等諸多資源，但綜合各方面因素，這次估算只包括土地、石油天然氣資產(chǎn)的價(jià)值。

資源性資產(chǎn)中，土地是絕對(duì)大頭，近年占比都在93%以上。土地價(jià)格的波動(dòng)，使得資源性資產(chǎn)價(jià)值年度波動(dòng)較為劇烈。

社科院財(cái)政稅收研究中心特約研究員、項(xiàng)目報(bào)告人湯林閩對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，關(guān)于土地資產(chǎn)的估算，爭(zhēng)議較大，在國(guó)際國(guó)內(nèi)都是一道難題。這次估算，是以土地交易價(jià)值乘以土地面積，得到土地資產(chǎn)規(guī)模。遵循謹(jǐn)慎保守估計(jì)的原則，土地交易價(jià)格中扣除了土地開(kāi)發(fā)等成本性支出，土地面積則只計(jì)算了城市的土地面積，且扣除掉已用建設(shè)用地部分。

土地資產(chǎn)規(guī)模總體呈下降趨勢(shì)。2010年土地資產(chǎn)規(guī)模約67萬(wàn)億元，2011年降到約36萬(wàn)億元，2012年增加到44萬(wàn)億元，2013年約46萬(wàn)億元，2014年降為34萬(wàn)億元，2015年為39萬(wàn)億元。

湯林閩表示，項(xiàng)目組在估算政府資產(chǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)很多政府資產(chǎn)處于“沉睡”狀況，有些沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)，有些沒(méi)有被合理地統(tǒng)計(jì)，很多基礎(chǔ)工作包括政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)上的確認(rèn)、核算、披露、管理、運(yùn)營(yíng)等，都有比較多的欠缺。

或有負(fù)債規(guī)模較大

中國(guó)政府負(fù)債的邊界在哪里，一直是外界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。很典型的爭(zhēng)論在于，當(dāng)中國(guó)政府試圖厘清地方政府債務(wù)和地方融資平臺(tái)債務(wù)的關(guān)系時(shí)，不少分析仍認(rèn)為地方融資平臺(tái)背后有政府信用背書。

中國(guó)政府直接顯性負(fù)債，是一筆明白賬。到2015年末，國(guó)債余額約10.5萬(wàn)億，地方政府債務(wù)余額15.3萬(wàn)億，外債的直接顯性部分為7234億元，這三項(xiàng)加總得到直接負(fù)債約27萬(wàn)億元。

項(xiàng)目組對(duì)或有和隱性負(fù)債的統(tǒng)計(jì)，包括以下項(xiàng)目：準(zhǔn)公共部門（包括政策性銀行、鐵路總公司）發(fā)行的債券、地方政府或有負(fù)債（采用經(jīng)官方核定過(guò)的2014年末余額）、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)（以2010年解決不良資產(chǎn)成本作為后續(xù)年份的估算值）、或有和隱性外債、社保基金缺口等。

2015年，準(zhǔn)公共部門債券約13萬(wàn)億，地方政府或有負(fù)債8.6萬(wàn)億元，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)約4.6萬(wàn)億，或有外債約8萬(wàn)億，社保基金缺口假定為10萬(wàn)億，得到2015年或有和隱性負(fù)債總額約44萬(wàn)億元。

隨著我國(guó)人口老齡化的加劇，曾有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)養(yǎng)老、醫(yī)療等資金缺口，是中長(zhǎng)期我國(guó)財(cái)政的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

湯林閩對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，全面二孩、延遲退休等政策，都會(huì)對(duì)社保基金缺口產(chǎn)生影響。估算社保基金負(fù)債時(shí)，限制因素很多，政策等變化因素也很多，難以得到一個(gè)可以接受的結(jié)果。10萬(wàn)億，是按照已有研究機(jī)構(gòu)的估算，同樣出于謹(jǐn)慎考慮，選取了最高缺口估值作為參考。

政府債務(wù)項(xiàng)下，準(zhǔn)公共部門發(fā)行債券和地方政府直接負(fù)債，是其中占比較大、增速較快的項(xiàng)目。如準(zhǔn)公共部門債券從2010年的不到6萬(wàn)億元，逐漸增加到2015年的13萬(wàn)億；地方政府直接負(fù)債則從2010年的近7萬(wàn)億元增加到2015年的15.3萬(wàn)億。

遵循謹(jǐn)慎性原則，假定政府或有和隱性負(fù)債全部轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債（實(shí)際不可能，對(duì)2007-2012年債務(wù)審計(jì)結(jié)果來(lái)看，地方或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府直接負(fù)債比例不超過(guò)20%），2015年中國(guó)政府總負(fù)債規(guī)模約70.8萬(wàn)億元。

不過(guò)，相較125萬(wàn)億總資產(chǎn)規(guī)模而言，70.8萬(wàn)億的總負(fù)債能實(shí)現(xiàn)完全覆蓋。2015年中國(guó)政府凈資產(chǎn)約54.6萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率為56.4%，凈資產(chǎn)占當(dāng)年GDP比重將近80%。

區(qū)別于西方國(guó)家，政府舉債是為了彌補(bǔ)經(jīng)常性財(cái)政支出缺口，為了補(bǔ)貼、福利開(kāi)支等，中國(guó)政府舉債多為了基礎(chǔ)設(shè)施，形成了固定資產(chǎn)。

湯林閩表示，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施很多是政府主導(dǎo)的，是通過(guò)政府負(fù)債獲得的資金。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，在考慮政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也要看到負(fù)債形成了資產(chǎn)，產(chǎn)生了正向溢出效應(yīng)。

大量政府舉債形成了更為通達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施，但也有不少形象工程、低效工程，投資效率如何也是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

總體風(fēng)險(xiǎn)可控，是否還有其他問(wèn)題？8月24日，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授賈俊雪表示，除了關(guān)注資產(chǎn)和債務(wù)總量，還應(yīng)關(guān)注資產(chǎn)和債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。1998年?yáng)|南亞危機(jī)，以及2009年希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)，都是因?yàn)槎唐谕鈧��?guī)模太大。債務(wù)和資產(chǎn)的期限結(jié)構(gòu)是否能較好地均衡、資產(chǎn)的流動(dòng)性如何等，直接決定了在金融危機(jī)或外債沖擊時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。